以资源资产离任审计助推绿色发展
发布时间：2019-07-19 作者：本站编辑 来源：本站原创 浏览次数：
以资源资产离任审计助推绿色发展
九三学社江苏省委第九届“江苏九三论坛”论文
虞伟林 (江苏省丹阳市审计局)
摘 要：坚持绿色发展就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，但长期以来，地方领导干部不正确的政绩观，造成了自然资源资产的过度开发，导致自然生态的恶化。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，这将有效终结地方唯GDP论的经济发展观，直接引领我国制造业转型升级，从而实现绿色发展。
关键词：资源资产 绿色制造 离任 审计
一、引言
李克强总理在今年政府工作报告中指出，2016年要加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破。以往，地方政府考评体系中经济发展指标所占的权重一直较大，生态环境保护指标所占的权重较小，地方往往以牺牲环保为代价来发展经济，甚至一些领导干部为了应付上级政绩考核不惜在环保数字上弄虚作假，这都给生态环境带来了较大的危害。要实现绿色发展就必须建立健全生态文明考评体系，纠正GDP至上的政绩观，加大生态文明绩效在考核中的权重，促使地方政府统筹好经济社会发展与生态环境保护的关系，从而引导、推动我国绿色制造业健康发展。
2015年，审计署提出启动领导干部自然资源资产离任审计（下简称资源资产离任审计），即以领导干部任期内辖区土地、水、空气、森林、海洋等自然资源资产变化状况为基础，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，以明确一把手在任期期间履行自然资源资产管理和生态环境保护的责任；领导干部履新时各项指标是多少，离任时各项指标是多少，反映出的情况是改善了还是恶化了，一目了然。
二、资源资产责任审计的重要性
将资源资产纳入领导干部离任审计的“评价单”是推进我国绿色制造的重要抓手，也是科学考评领导干部政绩的一大创新，其重大的现实意义为：
（一）充分体现了中央对生态环境保护的高度重视，把开展领导干部自然资源资产离任审计摆在了突出的位置，是全面推进深化改革的核心内容之一，将促进制造业转型升级和经济的可持续发展。
（二）推动社会经济协调发展的必然要求，纠正地方领导唯GDP论的经济发展观，促使领导干部在执政或决策时，首先考虑保护自然资源或减少自然资源的消耗，从而使其牢固树立生态环境优先的科学发展观，着力谋求社会经济发展与资源环境保护的和谐统一。
（三）满足人民群众的迫切愿望，生态文明建设是党的十八大报告提出的“五位一体”的重要任务，关系到13亿人口的生存环境，这也是政府执政的内在要求，绿色制造业将惠及人民群众，实现其“生活的环境优美宜居、能喝上干净的水、呼吸上清新的空气”的希望。
三、资源资产离任审计面临的困难
（一）资源资产离任审计的独立性不够
“保持独立地位”是审计机关和审计人员客观公正进行审计的基础，但受计划经济体制和社会文化等复杂因素的影响，社会上还存在大行政观念、权大于法的观念，资源资产离任审计的独立性不够强，特别是在县级尤为突出,这直接导致审计不能依法严格进行监督和处理，审计的质量得不到提高，审计的客观公正性大打折扣；另外，多数地方财政都比较困难，对审计所需的工作经费难以完全保证，而资源资产审计将耗用大量人力、物力和财力，如果仍按原来经费标准就无法保证审计的质量，审计纪律执行也无法全部到位。
（二）资源资产离任审计的基础较薄弱
资源资产离任审计的责任专业性、技术性强，面临大量的数据采集、分析，审计任务繁重艰巨、压力较大，在目前审计队伍专业结构较为单一的情况下，涉及资源、环境具体业务方面的审计仅靠审计部门是难以完成的：
一些数据涉及资源资产分布、数量、质量、权属等诸多方面，有的能够说明分布情况，却不能提供存量数量；有的只有数量，却无法反映其质量；有的产权不清，权属不分；自然资源资产种类较多，加之管理职能划分条块分割、事权交叉，其数据分散在多个职能部门，提取难度较大，如收集土地资源的相关数据分别受制于规划、国土、环保等多个部门，而水资源、森林资源、矿产资源又直接与国土部门相关，同时，一些基础数据并不存在于管理部门，而是存在于科研机构和企业，难以实现数据共享。
（三）资源资产离任审计评价体系缺失
尽管我国现已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，基本形成了审计及环境法律法规监督体系，但缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准，审计人员在对环境效益进行评价时难度较大，从而导致审计报告披露中存在一定缺陷。
第一，自然资源资产增量评估难，审计业务资料不全，可信度也差，加之自然资源资产种类繁多、分别广泛，全面核实其真伪难度之大可想而知，且大多数自然资源资产目前还没有市场价格，难以将其资本化；第二，自然资源资产质量评估难，比如水资源，即使可以用抽取样本检测结果作为评估依据，受抽取样本范围和数量的影响，也很难保证其评估结果完全准确，而森林资源究竟是以其增量、覆盖率评估其质量，还是以一个地区森林生态价值来评估，却无定论；第三，自然资源资产保护利用绩效评估难，各地自然条件、发展理念、战略定位不同，地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡，此外，由于生态环境保护见效慢，注定一个地方的环境保护政策的执行过程是漫长的、持续的，难以界定是哪届党委、政府取得的成绩。
（四）资源资产离任审计成果利用有限
当前，审计结果运用效果欠佳为社会所广泛关注，以往经济责任审计中“屡审屡犯”现象可谓屡见不鲜，资源资产离任审计如果依然是“雷声大、雨点小”，审计结果依然不公开、不透明，审计成果不能被充分利用，那么这将浪费宝贵的行政资源并损害党委和政府的权威、公信力，而且，还向领导干部传递了错误信号，不少被审计对象和相关人员因而对法律缺乏敬畏心理，视法律为儿戏，从而极大地破坏了法律威信，更会助长地方领导干部错误的政绩观并对绿色制造发展起到阻碍作用。
（五）资源资产离任审计人才较匮乏
审计人员素质跟不上要求，资源资产离任审计有别于传统的财务收支审计，它的专业性和综合性都比较强，其技术与方法更加复杂，难度也与以往不同。资源资产离任审计是一门范围广，专性、技术性、综合性强的学科，它涉及到法律、环境、统计、会计、审计等方面的内容，要求资源环境审计人员必须具备综合的专业素质。但现阶段，审计人员来自于财政财会部门，他们缺乏相应的环境知识和综合素质，其知识结构、专业素质、工作能力等方面与当前任务还远远不相适应；高质量的资源环境审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并有能运用各种专业知识评定被审地方的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断，在这些方面，现有的审计人员是无法应对的，审计人员的素质状况已成为制约资源资产责任审计发展的关键因素。
四、应采取的对策
一是加快推进地方审计机关综合改革
积极探索省以下地方审计机关人财物管理改革，加强对本地区审计试点工作的领导，进一步提高审计的独立性，摆脱地方对审计的人为干预，以更好地开展领导干部资源资产离任审计。市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理；完善机构编制和人员管理制度，省级机构编制管理部门统一管理本地区审计机关的机构编制，省级审计机关协助开展相关工作，地方审计人员由省级统一招录；改进经费和资产管理制度，地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理，也可以根据实际情况委托市地、县有关部门管理。地方审计机关的各项经费标准由各地在现有法律法规框架内结合实际确定，确保大于现有预算水平；建立健全审计业务管理制度，地方审计机关审计项目计划由省级审计机关统一管理，统筹组织本地区审计机关力量。
二是建立资源资产离任审计评价标准
加快建立资源资产责任审计立法，制定资源资产审计指南，尽快对环境审计进行补充立法，这是我国实施此项审计制度的根本保证，有了法律的支持，资源资产审计的工作才能更加规范有效。建议在修改环境保护法、审计法、独立审计准则时增加资源资产审计的内容，明确资源资产离任审计的具体实施方法和评价标准；尽快构建基础数据库，对地方自然资源资产基础数据信息进行整合，实行统一管理，建立土地、水、大气、森林、矿山等领域的指标体系，健全自然资源资产的基础数据库。
在实践中要强化真实性审计，摸清家底，兼顾各地自然资源资产负债表编制进展，把审计的重点放在摸清某一类自然资源资产的家底上，进而渐次推进；分类建立评价指标，促进领导干部履职尽责，要针对不同类别自然资源资产，分别做好评价指标的遴选工作，最终形成一套完整的评价指标体系。
三是健全与有关部门的协作关系
各部门加强组织协作和统筹规划，建立健全审计协作机制，审计机关主动与有关部门包括被审单位及其主管部门进行有效沟通与密切协调，对审计中发现的新问题、新情况，加强交流，集思广益，以达成共识、形成合力，采取联合审计模式，由审计与其他职能部门协同，审计部门总体上进行统筹，科学谋划，做好基层设计，环保、国土和水利等资源环境管理职能部门全力配合，特别是建立环保和审计部门的联动机制，充分发挥整合优势，从根本上提高审计的质量，不仅如此，由于资源资产离任审计在诸多问题的特殊性，还应引入专门力量，充分借用科研院校和社会中介专业技术力量，聘请环境方面的人才加入到审计工作，利用其相关的法律、法规和专业优势，以提高审计的效率和效果。
另外，可以考虑成立审计专家咨询组，提供有关理论、政策和技术咨询，明确职能部门分工，加强所在地自然资源资产的监测、调查和统计工作，结合当地实际情况，建立省、市、县（市、区）三级自然资源资产动态统计台账制度，逐步形成完备、实时、数字化的自然资源监测体系，积极梳理试点审计工作所需的自然资源资产数据资料，主动及时提供审计机关，为审计工作提供专业性支持和制度保障。
四是出台领导干部经审问责办法
启动领导干部自然资源资产离任审计最终成败取决于审计结果的运用程度，只有依照审计结果对被离任领导干部履行经济责任过程中应当承担的相关责任进行认真问责追责，真正做到奖惩分明，才能推动领导干部真正转变发展观念，才能促进他们践行绿色发展理念、走绿色发展之路。为此要探索和推行审计结果公告制度，也就是审计结果向社会公开，以接受社会监督；完善审计结果运用机制，建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查结合起来，对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，审计机关要依法及时移送有关部门和单位，有关部门和单位要认真核实查处，并及时向审计机关反馈查处结果，不得推诿、塞责。
同时，进一步加强对领导的考核监管，建立生态环境损害责任终身追究制，根据问题界定情况，结合问题情节严重程度，可对被审计领导干部给予通报批评、诫勉、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职和免职等方式，审计决定连同经济责任审计结果报告一起按照有关规定存入被审计领导干部的个人档案，作为干部考核、任免、奖惩的重要依据。
五是加强资源资产经审队伍建设
资源资产离任审计是项全新的审计事业，人才是资源环境审计发展的重要基石，从事资源资产经济责任离任审计不仅需要掌握财务审计技术和方法，还必须具备环境经济学、环境法学、环境工程学、环境管理学、社会学等方面的知识，如此才能对被审计事项的环境成本和效益进行正确评定和估价，因而要优化审计人才结构，提高审计人员的审计能力，通过培养及时补充新知识，使资源资产审计人员拥有较强专业素质，从而完善审计人员知识结构，为开展资源资产审计提供人才保障。各级审计机关都要重视资源资产审计队伍建设，采取多种形式培养干部，加强现有审计人员基础知识和理论培训，坚持在资源环境审计实践中锻炼队伍，培养优秀的资源环境审计复合型人才，着力提升审计队伍的政治思想和业务素质，努力打造一支能够适应形势的专业化审计队伍。
另外，切实解决审计人才瓶颈问题，借助其他力量参与自然资源资产审计只是权宜之计，不利审计事业的长远发展。各级审计机关应积极争取上级和地方党委政府的支持，借助公开招考、特殊人才引进、人才引进绿色通道和政府购买社会服务等多种方式，破除审计人才瓶颈问题，大力引进专业人才，确保资源资产离任审计顺利开展。
参考文献：
[1]《深化资源环境审计，服务发展主题主线》 黄道国 中国审计2011年第2期；
[2]《基于可持续发展战略的环境审计问题研究》 徐州市审计局课题组 江苏审计2012年第1期；
[3]《领导干部自然资源资产离任审计面临的困难及对策》王社庭；
[4]《福建省出台自然资源资产离任审计试点实施意见》郑晓冲 郑巧 中国审计报2016年4月6日