压力型维稳体制下的信访体制探讨――兼论法治思维下的信访体制改革
发布时间：2019-07-19 作者：本站编辑 来源：本站原创 浏览次数：
压力型维稳体制下的信访体制探讨
——兼论法治思维下的信访体制改革
陆海燕（九三学社江苏科技大学委员会）
摘要：在社会冲突事件频发的当下，我国政府为了维持社会稳定，采用了压力型维稳体制，将维稳变为“唯稳”。在压力型维稳体制的引导下，我国信访制度工作产生了各种信访怪象，如信访通报与信访排名；大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决；重信访轻司法；信访出口不畅。为此，应用法治思维对信访制度进行完善和改革，做到维稳去压力化、信访法制化以及确立司法权威。、
关键词：压力型维稳；唯稳；信访怪象；信访改革
一、压力型维稳体制下的维稳和“唯稳”
由于我国当前正处于转型期，因此社会冲突事件频发。为了维持转型期的社会秩序，当下政府采用了压力型维稳的体制。何谓压力型维稳？学者于建嵘认为，所谓压力维稳，是指一种注重事后处理胜过源头防治；重视基层 “实战”；政绩考核异化；成本高，投入大；基于短期利益考量等特点的传统维稳模式[1]。容志、陈奇星、袁兴华等学者把当下维稳困境的产生归结为一种“压力型维稳体制”的存在，所谓压力型维稳体制，是指在现代压力下以党委集权、党政合一的方式，利用党政垂直压力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将社会维稳压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式[2]。在压力型维稳体制下，短期内使国家和社会达到了社会稳定，即“刚性稳定”。于建嵘认为，这种稳定以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段[3]。
为了达到“刚性稳定”，压力型体制以社会绝对安定为管治目标，把一切影响社会稳定的抗议行为，如游行、罢工、上访等都视为无序和混乱，采取一切手段压制和打压。总的来看，压力维稳机制有如下几个方面的特征：第一，压力维稳重视事后处理胜过源头预防；第二，压力维稳重视基层，注重“实战”；第三，压力维稳使政绩考核功能异化；第四，压力维稳成本高，投入大[4]。压力型维稳的这些特征反映到日常政治尤其是基层政府里，使得维稳成为各级政府的重要目标和考核标准，在地方政府考核指标中具有“一票否决权”，导致“维稳”变成“唯稳”。而这种社会治理机制的制度供给存在着严重缺位，国家只能选择以高度集权化的方式去应对各类社会问题与事件，而这一模式应用在基层治理和维稳工作中时，其治理手段与行为具有较大的随意性、权宜性和变通性。这导致地方政府普遍奉行一种“不出事”的逻辑，为了实现一方稳定，地方政府可以充分调动一切可利用的资源，综合利用各种压制性的手段和权益性的方式来消除不稳定性的因素，维持表面上的社会稳定。
二、压力型维稳思维下的信访怪象
信访在我国，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动；是公民利益表达、权利救济和政府监督的重要渠道和措施。中央的执政者都宣称各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务[5]。然而在压力型维稳体制下，地方政府又将上访认定为社会的非稳定因素，并采用各种方式打压甚至非法关押上访者。信访制度在法理上的合法性与它在实践中的“非法性”的冲突，是刚性稳定在当前中国面临困境的最突出反映。在现实中，地方各级政府将信访看成是不稳定因素和影响其政绩的对抗行为，将减少信访量是其最为重要的工作目标，从而在现实中造成了种种信访怪象。
怪象一：信访通报与信访排名
“信访排名”制度始于2005年5月1日实施的《信访条例》。《信访条例》的规定，各级政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。这一制度在现实中最终演变成了了信访排名制度。因为信访案件多发于基层，从而成为了当地党政干部政绩考核的指标之一，与地方党政领导升迁直接挂勾，给地方信访造成了很大的压力。而且信访在地方政府考核中具有一票否决权，地方政府唯恐避之不极。这使得信访这一公民合法参与的制度化渠道成为影响稳定的重要因素，信访数量多并不表明公民参与积极性强和地方政府开明。为了政府和领导的政绩以及升迁。为此，各地政府不惜采取各种手段“截访”，甚至雇佣“黑保安”，设置“黑监狱”，发生恶性事件。“截访”耗费了地方政府大量人力、物力和财力，有的地方政府公关、贿赂国家信访机构或其工作人员，以达到销号、销帐的目的。有的地方政府设计出了“信访保证金”这一不合理的制度以试图减少信访数量。
当然针对这一不合理的制度和现象，十八大以来已经进行了改革。2013年，中国信访制度正在进行重大变革，即国家对各省市不再搞全国范围的信访排化钱名、通报。取而代之的是，中央与地方之间建立点对点的通报机制，完善信访约谈制度，帮助地方反省问题，研究对策，督促落实解决信访问题的责任，确保对群众的合法合理诉求解决到位[6]。这一制度减轻了信访部门的工作量，使信访部门有更多的精力去处理信访案件。这对这将对拦访、截访的行为起到抑制作用，同时还将对地方的信访工作起到监督和约束。但也有学者如于建嵘指出，由于拦访、截访的主体一般都为地方基层政府，这种做法必须一直推行到地市乃至县乡级政府。如果地方仍然采取原有的排名做法，拦访、截访仍然有可能继续发生。而且如果当前压力型维稳的思路仍不改变，各地政府在保稳控的思维引导下，地方政府的“恐闹”思维仍将持续。
怪象二：大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决
在面对“维稳”的考核压力时，一些基层干部在处理上访事件时常会欺软怕硬：对涉及人数较少、抗争手段较缓和的信访事件，为实现迅速见效的目标，基层干部往往采取强硬的手段去迫使上访人放弃信访；而对于抗争规模大且较为坚决的信访事件，在压制难以奏效时，基层干部为了息事宁人，试图动用各种手段与资源去收买抗争群众。尤其是我国当前信访制度实施“属地管理、分级负责”[①]原则。这一原则明确了信访问题的处理应当以地方各级党委政府为主，在地方各级党委政府的统一领导下，协调、督促其有关工作部门依法及时就地解决信访问题，而不是把问题和矛盾上交。如有跨地区上访尤其是越级上访事件，则通知当地政府解决。而在当前压力型维稳的体制下，越级上访事件是从中央到省到地方一级级地传递下来，即使取消排名考核，来自上级的指示是地方政府必须完成的任务。在当前的高压信访体制下，越是敢于“闹”的信访人，则可获得最大利益。当前少数人摸透了地方政府害怕进京上访的情理，频频越级上访，由或在中央巡视组来时向巡视组上访。这些问题再从中央一层层地返回到信访人所在地，往往会得到当地党委政府的重视，从而有利于信访人利益最大化的获取。
怪象三：重信访轻司法
现行的信访制度作为一种现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利[7]。信访的很多问题中，都是需要采用司法途径解决，但在现实中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在，认为通过上访尤其是向中央或中央巡视组反映情况，问题才能得到重视和解决。这使各地信访部门承受了部门所不能承受之重。而各地政府在维稳思维的引导下，往往会对信访问题采取一定程度的让步以消除信访案件。这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
怪象四：信访出口不畅
现行信访制度在程序上还存在重大缺失，即出口不畅，缺乏事实上的退出制度。虽然根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访事项经处理、复查、复核后，没有新的情况将不再受理。但是在事实中，信访退出机制并未发挥作用。很多信访案件本已在当地解决，但信访人受到其它影响挑动或者中央巡视组一来，则又重新进行上访或越级上访，严重影响社会秩序和信访秩序。而各基层政府在维稳考核的压力下，也不得不对此进行受理。为此，去年中央政法委通过了《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，主要着眼于解决出口不畅的问题，防止终而不结、无限申诉、切实维护司法权威。但压力型维稳体制不改，真正做到出口畅通仍有待时日。
三、法治思维下信访体制改革
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”由“维稳政治”到“法治中国”的转型，既是克服维稳体制困境、以法治方式维护社会稳定的治理模式变革，也是朝向以法治文明为基准的国家制度现代化进程的迈进[8]。因此，针对当前信访怪象，我们应当改革压力型维稳体制，用法治思维对信访制度进行完善和改革，以法治保障公民的合法权益。
第一，维稳去压力化
要摆脱当前信访怪象，首先要做的就是去除压力型体制。去除压力型体制，首先要做的就是建立公平、公正的社会分配体制，完善利益均衡和利益表达，切实建立起民众的维权机制。只有建立制度化的、完善的利益诉求机制，才能更好地维权，从而才能更有效地维稳。其次，从绝对的静态维稳变为动态维稳。俞可平解释了“动态稳定”与“静态稳定”的差别。他指出，“静态稳定”就是禁止做什么，比如老百姓有什么不满，禁止他表达，也就是以堵为主；而“动态稳定”就是有不满说出来，如果有道理就赞成他，并进行制度调整，即以疏为主[9]。最后，从维稳到创稳。与其等到不稳定因素暴发从而采取各种措施消除，不如主动解决矛盾，提前将不稳定因素扼杀。这给信访工作提出了信访前置的概念，即与其等民众因各种矛盾和权益受损上访，不如将矛盾和权益受损现象事先处理掉。民众选择上访对自身和家庭来说是既费精力又费金钱的事情，如不是自身诉求和权益无法得到解决，大多数也不选择上访这一方式。因此，基层政府对涉及民众利益的政策和权益应认真对待，设身处地给予解答和妥善处理，减少信访源。
第二，信访法制化
十八大提出依法治国，这对于信访工作来说尤为迫切。信访法制化，首先是加强信访工作的顶层设计，加快启动信访立法，从国家层面进一步完善信访工作制度，厘清信访制度与其他矛盾纠纷解决机制的边界。目前信访工作主要依据2005年国务院颁布的《信访条例》来开展。《信访条例》只是一部行政法规，在法律体系中地位和等级较低，而且随着社会的发展，信访工作中遇到的新情况、新问题层出不穷，现行信访工作法规与社会发展的新形势不相适应的情况逐步显现，特别是信访工作的法规和政策性文件比较零散，不便于执行和规范工作。因此，应将信访立法列入全国人大立法计划，明确信访事项受理范围，依法受理群众信访事项，提高信访制度的法律地位，实现信访制度与其他法律制度的有效衔接。以法律形式明确信访部门的法律地位、权利义务、职责权限，完善信访程序制度，明确包括信访事项的受理、办理、答复等各个环节的责任，以及实行责任追究的措施和手段。明确各级机关的信访工作责任，强化依法行政，提高办事效率，对违反规定在接访、处访中不作为的部门和责任人，从法律角度实行严格的责任追究，避免行政过错，体现为民宗旨；其次，政府要依法行政。民众之所以上访，除少数诉求极端之外，大多数上访合理，是由于基层干部工作不透明、强拆，不依法行事，从而使民众的合法权益和诉求得到损害。而且当前我国政策呈碎片化的特征，各地政策不统一，政策执行之前缺乏风险评估和可行性评估。以拆迁为例，当前我国拆迁政策变化快，标准不统一，再加上未能做到依法拆迁，从而容易引起纷争和冲突。针对拆迁，国家应下达一个指导性意见，以统一政策和标准；最后民众要依法维权。推行依法治国，全社会要营造依法办理的氛围。除了政府要依法行政，民众也要依法维权，对于闹访、缠访的无理诉求要严厉打击，切不可让不法分子以稳定为由要挟政府，从而得到不当利益，成为负面案例。第四，严格实施信访退出机制。针对涉法涉诉信访工作改革中出现的突出问题，中央政法委2014制定下发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个文件，旨在推动政法机关建立健全导入、纠错、退出机制，着力解决涉法涉诉信访案件“入口”不顺、程序“空转”、“出口”不畅等突出问题。当前要做的就是勿使法律空转，保证法律在基层的落实。
第三，确立司法权威。
首先是建立公平公正的司法体系。当前很多信访案件涉及到权利救济，按理是应通过司法渠道来解决。但如上所述，许多民众在司法与上访之间易选择后者，一来是在长期人治思维的引导下，认为后者易得到上级关注，二来也主要是因为我国过去司法体制不完善，使得民众缺乏对司法的信心。因此，只有真正做到司法公正，信访的压力才会真正减小。其次，要做到诉讼和信访分离。要让信访工作回归本位，信访分离，司法的归司法。对于涉及司法的诉讼，应把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错和依法保障合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。最后，长期来说，应当取消信访制度，以树立司法权威。对信访制度长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把利益表达和监督性的信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织；权益救济性的信访则由司法部门负责，通过法律来维护公民权益。
参考文献：
[1]于建嵘. 从刚性到韧性，变“维稳”为“创稳”．中国改革网，2010－04－04，
http://www.chinareform.net/2010/0404/14943.html.
[2] 林杭锋. 论我国压力型维稳体制下的维稳困境与对策. 法制与社会，2011（27）.
[3] 于建嵘.当前压力维稳的困境与出路——再论中国社会的刚性稳定.探索与争鸣，2012（9）.
[4] 于建嵘.压力维稳的政治学分析———中国社会刚性稳定的运行机制.战略与管理，2010 （4）.
[5] 国务院：《中华人民共和国信访条例》，第3条，2005-05-01.
[6]信访制度改革：不再进行全国排名. 新京报电子版， 2013－11－11，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2013-11/11/content_477212.htm?div=-1.
[7]于建嵘. 当前信访制度的困境和出路.战略与管理，2009（1）.
[8] 魏治勋、白利寅.从“维稳政治”到“法治中国”.新视野，2014（4）.
[9]俞可平谈中国民主：推动基层民主决心不变.中国新闻网，2007－04－16，
[①]“属地管理、分级负责”是办理信访事项的重要原则，是按照信访问题发生地和信访人的所在地，把信访事项转送或者交办有关地方和部门解决，属于哪一地区、哪一级，就由哪一地区、哪一级处理解决，做到层层负责、件件落实。